“F+EPC+O”模式是當(dāng)前全域土地綜合整治領(lǐng)域一項重要的投融資與實施模式創(chuàng)新，其核心在于將項目的投融資（F）、工程總承包（EPC）和長期運營（O） 三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)一體化捆綁，交由一個市場主體（通常是政府方與社會資本方合作成立的項目公司）全流程負(fù)責(zé)。該模式旨在系統(tǒng)性地破解傳統(tǒng)政府投資項目面臨的資金、管理和可持續(xù)性難題。

一、模式的核心內(nèi)涵與運作機制

“F+EPC+O”模式并非簡單的流程疊加，而是一種深度融合的市場化運作機制。

全流程一體化承包：該模式以運營管理執(zhí)行為最終目標(biāo)，將投融資、設(shè)計、采購、施工、運營進行一體化總體承包。這意味著投資方從項目策劃之初就深度介入，其收益與項目最終的市場表現(xiàn)和運營效益直接掛鉤，從而打破了傳統(tǒng)模式下“投資-建設(shè)-運營”環(huán)節(jié)脫節(jié)的弊端。“政府+市場”雙輪驅(qū)動：該模式通常由地方政府授權(quán)地方國企作為項目實施主體，通過公開招標(biāo)引入社會投資者，雙方共同出資成立項目公司（SPV）作為投融資和建設(shè)運營主體。例如，高州市的實踐是地方國企與社會投資者按股權(quán)20%注入項目資本金，剩余80%由項目公司向政策性銀行等金融機構(gòu)融資。這種結(jié)構(gòu)既發(fā)揮了政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，又充分引入了社會資本的市場活力和專業(yè)能力。設(shè)定風(fēng)險與收益平衡的退出機制：為確保項目的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，該模式通常會設(shè)計明確的退出機制。高州市設(shè)定了“5+20”的機制，即5年建設(shè)期后，項目進入20年運營期。在運營期內(nèi)，若社會投資方運營得力，提前償還全部銀行融資貸款本息后，可提前退出；若運營不善，政府投資方則有權(quán)要求其撤出。這為項目的全生命周期管理加上了一把“安全鎖”。

二、模式解決的核心難題

該模式從多個維度回應(yīng)了全域土地綜合整治中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

破解“錢從哪里籌”的資金難題：這是模式最直接的功效。通過引入社會資本和項目公司市場化融資，有效減輕了地方財政的當(dāng)期投入壓力。項目資本金由合作方按比例出資，大部分資金通過項目未來收益（如土地指標(biāo)交易收益、產(chǎn)業(yè)運營收入等）作為還款來源，向政策性銀行申請長期貸款。這推動項目從依賴政府重資產(chǎn)投入，轉(zhuǎn)向依靠市場機制的輕資產(chǎn)運營。破解“項目怎么管”的協(xié)同與可持續(xù)難題：傳統(tǒng)項目容易產(chǎn)生“重建輕管”“只建不管”的責(zé)任脫節(jié)問題。而“F+EPC+O”模式要求投資方對項目的設(shè)計、建設(shè)質(zhì)量和后期運營效益負(fù)全責(zé)，其利益與項目終身綁定。這促使投資方在建設(shè)階段就充分考慮運營需求，追求“一步到位”的建設(shè)效率，并致力于通過持續(xù)運營實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和土地整理的價值躍升，從而保障了項目建成后的長期活力和效益。支撐系統(tǒng)化整治目標(biāo)的實現(xiàn)：該模式為全域土地綜合整治的系統(tǒng)性目標(biāo)提供了實施載體。例如，在高州鎮(zhèn)江鎮(zhèn)的“萬畝方”項目中，項目公司不僅負(fù)責(zé)土地整理，還同步推進產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和社區(qū)建設(shè)，如打造田園綜合體、建設(shè)農(nóng)村未來社區(qū)、引入智慧農(nóng)業(yè)和文旅業(yè)態(tài)等。這使得“良田連片、村莊集中、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)優(yōu)美”的總目標(biāo)得以在一個市場化框架內(nèi)協(xié)同推進。

三、模式的實踐成效與推廣價值

廣東高州、清遠(yuǎn)等地的實踐證明了該模式的有效性，并已作為基層改革典型案例在全省推廣。

在空間優(yōu)化與耕地保護方面：高州通過該模式，成功消除了大量零散耕地碎片，打造了超過1.3萬畝的集中連片“萬畝方”，并騰挪出數(shù)百畝建設(shè)用地指標(biāo)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了空間。在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與價值轉(zhuǎn)化方面：清城區(qū)運用該模式，將宏興石場廢舊礦坑修復(fù)與清遠(yuǎn)炎石賽車谷項目結(jié)合，成功將生態(tài)修復(fù)包袱轉(zhuǎn)化為服務(wù)大灣區(qū)的高端文旅IP，實現(xiàn)了“廢礦”變“寶地”和“資源變現(xiàn)”。在推動城鄉(xiāng)融合與共同富裕方面：該模式通過“小村并大村”、建設(shè)新農(nóng)居、引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等方式，優(yōu)化了村莊布局，創(chuàng)造了本地就業(yè)，預(yù)計能顯著增加村集體和農(nóng)民收入。

總結(jié)而言，“F+EPC+O”模式是全域土地綜合整治領(lǐng)域一項深刻的機制創(chuàng)新。它通過市場化手段，將社會資本的逐利性與公共項目的公益性相結(jié)合，構(gòu)建了一個風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、責(zé)任閉環(huán)的實施框架。這不僅解決了項目啟動的資金瓶頸，更從根本上重塑了項目的建設(shè)邏輯，從“為建而建”轉(zhuǎn)向“為用而建、為營而建”，為破解“錢、地、人”等系統(tǒng)性難題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展提供了可復(fù)制、可推廣的路徑。