1  前言

  2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號 ）后，關(guān)于全過程工程咨詢（以下簡稱“全過程”）的推行工作已經(jīng)拉開了序幕。2017年5月2日，住建部發(fā)布了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》(建市[2017]101號)，隨后，浙江、江蘇、福建、廣東等地相繼出臺一系列配套政策，推動“全過程”的試點工作正式開展。2019年3月15日，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），將全過程工程咨詢工作又推向了一個高潮。

  國家相關(guān)部委以及試點省份發(fā)布的有關(guān)“全過程”的文件眾多，試點各省份對“全過程”的開展要求也不盡相同。如何全面理解全過程工程咨詢？筆者結(jié)合相關(guān)部委的政策文件以及部分省份試點文件，從以下幾方面進(jìn)行闡述，僅供參考。

2  對全過程工程咨詢的理解

2.1 提出的背景

     （1）走入國際市場的需要

  今日的中國，工程建設(shè)成績舉世矚目，我國承包商水平（主要指施工）全球領(lǐng)先。隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，“一帶一路”工作的推進(jìn)，以中國投資帶動中國建造必然要“走出去”，拓展更大的市場。

  但是，我們的工程咨詢業(yè)還沒有完全走出去，與發(fā)達(dá)國家相比還存在一定差距和不足，競爭力相對較差，從業(yè)人員的素質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、管理機制等方面都存在較大差距。傳統(tǒng)“碎片化”的咨詢服務(wù)無法滿足國際市場的需要，工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國際也很難接軌，需要創(chuàng)建大型“全過程”咨詢機構(gòu)到國際市場上參與競爭。

    （2）項目建設(shè)單位的需要

 過去傳統(tǒng)的“碎片化”咨詢服務(wù)，使得建設(shè)單位管理難度大、成本高，也無法得到更好的建筑產(chǎn)品和完備的服務(wù)，已不能滿足建設(shè)單位的需要。

    （3）咨詢業(yè)轉(zhuǎn)型的需要

 傳統(tǒng)模式項目管理的目標(biāo)、計劃、控制都以參與單位個體為主要對象，處于核心地位的“五方責(zé)任主體”（建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理）各有不同的特征和作用，彼此獨立，相互牽制，無法有效整合。項目管理的階段性和局部性割裂了項目的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致項目管理存在明顯的弊端，已與國際主流建設(shè)管理模式脫節(jié)。設(shè)計、造價、監(jiān)理、招標(biāo)代理等各類專業(yè)咨詢企業(yè)遇到了發(fā)展的瓶頸，急需創(chuàng)新突破。

    （4）廉潔建設(shè)的必要

  當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域是貪污腐敗案件的多發(fā)區(qū)，碎片式承包也派生了更多廉潔風(fēng)險點，難以監(jiān)管，容易滋生腐敗。有必要采用“全過程”，大幅度減少廉潔風(fēng)險點，鏟除滋生腐敗的溫床。

2.2 政策的支持力度

  “全過程”這一概念并非現(xiàn)在剛提出來，早在1994年4月，原國家計劃委員會頒布的《工程咨詢業(yè)管理暫行辦法》中就提出全過程工程咨詢概念，并且闡述了全過程咨詢服務(wù)內(nèi)容。2017年2月21日，《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》發(fā)布后，截止到2019年3月份，國家相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)“全過程”文件有12個之多。

  但從文件的內(nèi)容來看，推進(jìn)“全過程”只是停留在“引導(dǎo)”、“鼓勵”、“帶頭”層面，建設(shè)單位采用不采用“全過程”模式，并無“強制性”要求。

2.3 “全過程”概念

  “全過程”涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的投資決策、招標(biāo)代理、勘察設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、項目管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的管理服務(wù)。按階段可分為全過程工程咨詢和分階段咨詢。

  在發(fā)布的文件中，有兩個文件給出了“全過程”的定義。發(fā)改委《工程咨詢行業(yè)管理辦法》中對“全過程”是這樣描述的：采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。住建部《關(guān)于征求推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中關(guān)于“全過程”是這樣描述的：全過程工程咨詢是對工程建設(shè)項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設(shè)計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。

  “全過程”不同于以往的工程項目管理模式，它是技術(shù)、經(jīng)濟、信息、人才的高度融合和集約化管理，需要圍繞項目的投資目標(biāo)，高度整合投資決策、招標(biāo)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、項目管理、造價等業(yè)務(wù)資源和專業(yè)能力，提供全過程一體化的項目決策咨詢和過程管理控制服務(wù)。如果從字面上理解，就是對一個工程從設(shè)想到立項、從設(shè)計到施工、從試產(chǎn)到運行期滿的建設(shè)投資全過程的咨詢服務(wù)過程。整個服務(wù)過程中，咨詢部門不參與其間的實體生產(chǎn)。即不接觸建筑施工（建造）和產(chǎn)品生產(chǎn)（運營），僅僅提供技術(shù)和管理等方面的支持（包含設(shè)計）。

2.4 委托主體

  工程咨詢企業(yè)接受建設(shè)單位委托提供的咨詢服務(wù)屬于全過程工程咨詢服務(wù)，受其他委托人如施工承包商委托的咨詢服務(wù)不屬于全過程咨詢服務(wù)。

2.5 適應(yīng)項目

    （1）從資金來源上：

  ①　政府投資項目、國有企業(yè)投資項目（國有資金占控股或主導(dǎo)地位）；

  ②　民間投資項目。

    （2）從項目所屬領(lǐng)域上：適應(yīng)于房屋建筑和市政基礎(chǔ)工程。

    （3）從項目需求上：

  ①　工程總承包項目：工程總承包項目合同總價存在很大不確定性，建設(shè)單位在實施過程中不斷變更或補充建設(shè)要求，加大了對總承包單位的干涉，也容易產(chǎn)生價格和工期的不確定性；

  ②　專業(yè)技術(shù)性較強的項目：技術(shù)性較強的項目需要依賴于咨詢公司提出專業(yè)意見，確保項目順利實施；

  ③　政府、事業(yè)單位等建設(shè)主體投資的非經(jīng)營性項目：政府、事業(yè)單位為不具備工程項目管理能力的建設(shè)主體，需要專業(yè)咨詢機構(gòu)進(jìn)行管理。

2.6 組織方式

    （1）為項目決策、招標(biāo)代理、勘察設(shè)計、造價咨詢、工程監(jiān)理、項目管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的全生命周期提供咨詢服務(wù)。

    （2）為項目若干階段提供不同專業(yè)咨詢服務(wù)。

    （3）為項目的某一專業(yè)咨詢提供跨階段（至少涵蓋兩個或兩個以上）的咨詢服務(wù)。

  以上第一類可以稱之為完整全過程，第二、三類可稱之為相對全過程。

2.7 服務(wù)模式

    （1）由一家工程咨詢企業(yè)實施。“全過程”服務(wù)可由建設(shè)單位委托一家具有綜合能力的工程咨詢企業(yè)實施，該工程咨詢企業(yè)應(yīng)具備與服務(wù)項目相匹配的資質(zhì)、資格和能力，在具體提供咨詢服務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)將依法需要資質(zhì)但其不具備的（例如設(shè)計、監(jiān)理）的服務(wù)分包給具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)實施。

    （2）由多家具有不同專業(yè)特長的工程咨詢企業(yè)組成聯(lián)合體實施。多家工程咨詢企業(yè)共同投標(biāo)并與建設(shè)單位簽訂咨詢合同，約定聯(lián)合實施全過程工程咨詢，簽署聯(lián)合體協(xié)議，明確聯(lián)合體成員向建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任，并明確牽頭單位以及聯(lián)合體成員單位的所承擔(dān)的咨詢服務(wù)內(nèi)容、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

    （3）建筑師負(fù)責(zé)制。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》中提出“在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)。”

  建筑師負(fù)責(zé)制是以擔(dān)任民用建筑工程項目設(shè)計主持人或設(shè)計總負(fù)責(zé)人的注冊建筑師為核心的設(shè)計團隊，依據(jù)合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設(shè)計咨詢管理服務(wù)，最終將符合建設(shè)單位要求的建筑產(chǎn)品和服務(wù)交付給建設(shè)單位的一種工作模式。

2.8 對咨詢單位的委托

    （1）《指導(dǎo)意見》:

  ①　當(dāng)全過程工程咨詢中的一項或多項專業(yè)咨詢服務(wù)達(dá)到法定必須招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)依法以招標(biāo)方式發(fā)包全過程工程咨詢服務(wù)，其他不需要招標(biāo)的項目建設(shè)單位可直接委托全過程工程咨詢服務(wù)。如建設(shè)單位委托的全過程工程咨詢服務(wù)單位具有資質(zhì)覆蓋下的內(nèi)容可不再另行委托。

  ②　鼓勵投資者在投資決策環(huán)節(jié)委托工程咨詢單位提供綜合性咨詢服務(wù)，統(tǒng)籌考慮影響項目可行性的各種因素，增強決策論證的協(xié)調(diào)性。

  ③　建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢資質(zhì)的單位開展全過程咨詢服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢單位。

  ④　同一項目的全過程工程咨詢單位與工程總承包、施工、材料設(shè)備供應(yīng)單位之間不得有利害關(guān)系。

    （2）部分試點省份要求也各不相同：

      如：四川省:對于必須招標(biāo)的項目，只需對勘察設(shè)計、工程監(jiān)理其中一項進(jìn)行招標(biāo)即可，其它咨詢服務(wù)可直接委托同一咨詢單位；而不需要依法招標(biāo)的社會投資項目，可以直接委托實行全過程工程咨詢服務(wù)。

      湖南省:政府投資或國有投資試點項目應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》組織全過程工程咨詢招投標(biāo)，不需要進(jìn)行招標(biāo)的社會投資試點項目可直接委托全過程工程咨詢服務(wù)。對于已經(jīng)公開招標(biāo)委托單項工程咨詢服務(wù)的項目，在具備條件的情況下，可以補充合同形式將其他工程咨詢服務(wù)委托給同一企業(yè)，開展全過程工程咨詢工作。

  上海市：具有相應(yīng)工程監(jiān)理資質(zhì)的單位，依法通過招標(biāo)方式取得工程項目管理服務(wù)(至少包含施工階段項目管理服務(wù))的，經(jīng)建設(shè)單位同意，可在其資質(zhì)許可范圍內(nèi)承接同一工程的監(jiān)理工作。

2.9 對咨詢單位的資質(zhì)要求

    （1）資質(zhì)：工程建設(shè)全過程咨詢單位提供勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)條件。通常要求具備勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢等一項或多項資質(zhì)。

  ①　對于“1+N”模式，僅承擔(dān)“1”全過程工程咨詢服務(wù)的，服務(wù)企業(yè)無需任何資質(zhì)，具體視項目投資性質(zhì)和委托方的要求決定；

  ②　對于“1+N”模式，承擔(dān)“1”全過程工程咨詢服務(wù)的同時，又承擔(dān)必須具備法定資質(zhì)要求的工程咨詢、勘察、設(shè)計（含規(guī)劃）、造價、監(jiān)理的一項或多項任務(wù)時，服務(wù)企業(yè)應(yīng)具備對應(yīng)符合要求的資質(zhì)；

  ③　全過程咨詢服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)自行完成自有資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，可將自有資質(zhì)證書許可范圍外的咨詢業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的單位；

  ④　各地方政策中關(guān)于承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的資質(zhì)要求不完全統(tǒng)一，通常要求具備勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢、工程咨詢等一項或多項資質(zhì)。此外，還有一些地方還從企業(yè)的業(yè)績、信譽、管理體系等不同方面提出了有關(guān)資格要求。

    （2）服務(wù)能力：具備相應(yīng)的服務(wù)能力應(yīng)為咨詢企業(yè)承接全過程咨詢服務(wù)的實質(zhì)性條件，是需要重點關(guān)注的一項指標(biāo)。全過程工程咨詢單位應(yīng)當(dāng)建立與其咨詢業(yè)務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)部門及組織機構(gòu)，配備結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)咨詢?nèi)藛T；應(yīng)當(dāng)在技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律等方面具有豐富經(jīng)驗，具有與全過程工程咨詢業(yè)務(wù)相適應(yīng)的服務(wù)能力。

    （3）資信要求：資質(zhì)管理改為資信管理，是國家對工程咨詢行業(yè)管理的重大改革。資信評價是一項新工作，是國家發(fā)改委管理工程咨詢行業(yè)的一項新舉措。全過程咨詢單位應(yīng)具有良好的信譽，建設(shè)單位在選擇工程咨詢單位時，資信評價也將是一項評價指標(biāo)。

    （4）業(yè)績要求：全過程工程咨詢單位應(yīng)具有與承接項目類似工程業(yè)績，有類似項目管理經(jīng)驗。

2.10 對咨詢?nèi)藛T的要求

　  　結(jié)合《指導(dǎo)意見》，全過程工程咨詢的項目負(fù)責(zé)人及相關(guān)崗位人員應(yīng)符合以下要求：

    （1）投資決策綜合性咨詢階段：投資決策綜合性咨詢應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮咨詢工程師（投資）的作用。

    （2）工程建設(shè)全過程咨詢階段：《指導(dǎo)意見》中要求:

  ①　工程建設(shè)全過程咨詢項目負(fù)責(zé)人：應(yīng)當(dāng)取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格且具有工程類、工程經(jīng)濟類高級職稱，并具有類似工程經(jīng)驗；

  ②　對于工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)中承擔(dān)工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)具有法律法規(guī)規(guī)定的相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格；

  ③　設(shè)計單位在民用建筑中實施全過程咨詢的，要充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用；

  ④　除法律特別規(guī)定外，項目負(fù)責(zé)人和需要具備執(zhí)業(yè)資格的崗位人員，應(yīng)當(dāng)與全過程工程咨詢單位建立勞動關(guān)系、社保關(guān)系和工資關(guān)系；

  ⑤　相關(guān)法律法規(guī)對工程咨詢?nèi)藛T或勘察、設(shè)計、造價咨詢、監(jiān)理等崗位人員的任職條件、執(zhí)業(yè)條件有其他規(guī)定，也應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定。

2.11 聯(lián)合體投標(biāo)

      《指導(dǎo)意見》中強調(diào)“工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)應(yīng)當(dāng)由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實施。”

      而部分試點省份對聯(lián)合體企業(yè)數(shù)量要求也不一樣，有的要求由兩家企業(yè)組成聯(lián)合體，有的并未對聯(lián)合體企業(yè)的數(shù)量作出規(guī)定。

2.12 咨詢服務(wù)酬金計取

　  　按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“全過程”的酬金計取應(yīng)根據(jù)工程項目的規(guī)模和復(fù)雜程度，工程咨詢的服務(wù)范圍、內(nèi)容和期限等與工程咨詢企業(yè)協(xié)商確定服務(wù)酬金，具體而言：

    （1）“全過程”服務(wù)模式：

  ①　按各專項服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費用計取；

  ②　按人工成本加酬金方式計取；

  ③　鼓勵投資者或建設(shè)單位根據(jù)咨詢服務(wù)節(jié)約的投資額對咨詢單位予以獎勵。

    （2）專項咨詢服務(wù)：可根據(jù)所包含的具體服務(wù)事項，通過項目投資中列支的投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等費用進(jìn)行支付。

    （3）禁止價格壟斷和惡意低價競爭行為。

2.13 法律責(zé)任

  《指導(dǎo)意見》中明確“全過程工程咨詢單位要切實履行合同約定的各項義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學(xué)性負(fù)責(zé)。”《工程咨詢行業(yè)管理辦法》也明確規(guī)定“實行咨詢成果質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。”

  在全過程工程咨詢的概念下，全過程工程咨詢企業(yè)的法定責(zé)任，應(yīng)根據(jù)其所承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容，參照勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等各專業(yè)工程咨詢的法律責(zé)任認(rèn)定和處理。在全過程工程咨詢活動中，有違反相關(guān)法律法規(guī)的，按照對勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理等單位及其項目負(fù)責(zé)人的相應(yīng)處罰規(guī)定追究全過程工程咨詢單位和其項目負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

2.14 與工程總承包的關(guān)系

  “全過程”系“包咨詢”，屬于包服務(wù)，不涉及物質(zhì)化產(chǎn)品的生產(chǎn)，提供的是智力型咨詢服務(wù)，收取的是費用，不宜實行價格競爭；工程總承包系“包工程”，是一種物質(zhì)化的建筑生產(chǎn)，提供的是實體化的建筑產(chǎn)品，獲取是工程造價，實行價格競爭性招標(biāo)。

2.15 與項目的設(shè)計、施工、材料設(shè)備供應(yīng)業(yè)務(wù)的關(guān)系

  《指導(dǎo)意見》中明確“同一項目的全過程工程咨詢單位與工程總承包、施工、材料設(shè)備供應(yīng)單位之間不得有利害關(guān)系。”

  目前各省的試點方案中，浙江和廣西明確禁止承擔(dān)全過程工程咨詢的企業(yè)不能與本項目的工程總承包企業(yè)、設(shè)計企業(yè)、施工企業(yè)以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)之間有控股、參股、隸屬或其他管理等利益關(guān)系，也不能為同一法定代表人。

  福建和四川省規(guī)定，咨詢服務(wù)單位不得與本項目的總承包企業(yè)、施工企業(yè)、材料(構(gòu)配件、設(shè)備)供應(yīng)單位之間有利益關(guān)系。

  上海明確規(guī)定項目管理單位不得存在以下行為:(1)與受委托工程項目的施工以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系；(2)具有設(shè)計、施工資質(zhì)的單位承接工程項目管理時，承接同一工程的工程總承包、設(shè)計或者施工等工作。

3  結(jié)束語

  目前國家開始大力推進(jìn)全過程工程咨詢，這是中國參與“一帶一路”建設(shè)的需要，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，也是行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。“全過程”是我國工程咨詢機構(gòu)未來發(fā)展建設(shè)的主要方向和途徑，隨著時間的推進(jìn)，“全過程”也必將在工程建設(shè)領(lǐng)域廣泛開展。通過以上分析，希望對全面理解“全過程”能有所幫助。