近年來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程得到了快速發(fā)展，不僅表現(xiàn)在城市數(shù)量的增加，更顯現(xiàn)在城市規(guī)模的擴(kuò)張。受古代城市營(yíng)建思想的影響，我國(guó)位于平原地帶的城市大多呈“同心圓式圈層結(jié)構(gòu)”的模式發(fā)展。在經(jīng)過(guò)數(shù)十年的外延式土地?cái)U(kuò)張后，上述城市發(fā)展模式帶來(lái)的城市弊病也日益凸顯，其中城市內(nèi)澇頻發(fā)、徑流污染加劇、水資源短缺等城市水環(huán)境問(wèn)題尤其突出，如2007年濟(jì)南馬路洪水事件，2012年北京“7.21”特大暴雨事件，2013~2014年武漢、深圳、上海、寧波等暴雨事件等。上述問(wèn)題嚴(yán)重制約了城市的進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)上述雨水問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布國(guó)辦發(fā)[2013]23號(hào)、國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)政策文件，高度關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，要求各地2014年底前編制完成城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃。2014年10月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》（試行）(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)，其中強(qiáng)調(diào)了城市雨水管理頂層設(shè)計(jì)的重要性，以及規(guī)劃引領(lǐng)、生態(tài)優(yōu)先等基本原則。《指南》提出了傳統(tǒng)以管渠、泵站、處理廠（站）等“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”為主的“工程治水”向以植被淺溝、雨水花園、雨水塘/濕地等“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”為主的“生態(tài)治水優(yōu)先”并與“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)市政、環(huán)境、水利等多部門(mén)“九龍管水”向“九龍治水”的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)多專(zhuān)業(yè)、多部門(mén)的銜接協(xié)調(diào)；傳統(tǒng)以城市行政區(qū)域?yàn)榻纭⑸舷掠螚l塊分割的“城市管理”向以水環(huán)境自然流域?yàn)閱卧?ldquo;流域管理”方向轉(zhuǎn)變。

海綿城市是指城市建設(shè)在尊重自然、遵循生態(tài)優(yōu)先的原則下，通過(guò)綠色與灰色基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合，使城市能夠像海綿一樣，在確保城市水安全的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，進(jìn)而促進(jìn)城市雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。海綿城市建設(shè)打破了傳統(tǒng)以“快排”、“末端控制”為單一控制模式，構(gòu)建了以“源頭”、“分散式”、“生態(tài)化”、“多目標(biāo)”為指導(dǎo)思想的新型雨水控制利用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市雨水從源頭到終端的全流程控制和利用，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，城市局部區(qū)域海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)示意，見(jiàn)圖1。

城市規(guī)劃存在的問(wèn)題

海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市建設(shè)的各個(gè)方面。現(xiàn)有城市規(guī)劃體系對(duì)海綿城市建設(shè)內(nèi)容 的支撐作用體現(xiàn)不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：定量分析不足、用地規(guī)劃和各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的脫節(jié)，城市豎向規(guī)劃不夠重視等。因此，了解以上城市規(guī)劃問(wèn)題，將海 綿城市建設(shè)內(nèi)容和要求有效落實(shí)到城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中，是有效解決城市水環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵。

·定量分析不足

海綿城市建設(shè)要求在規(guī)劃設(shè)計(jì)的前期對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn) 行詳細(xì)的調(diào)研和量化分析，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域位置和規(guī)模，劃定藍(lán)線、綠線和開(kāi)發(fā)區(qū)域邊界，合理確定土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保護(hù)和修復(fù)濕地、洪泛區(qū)等水敏感區(qū)域。目前城市規(guī)劃 設(shè)計(jì)的分析方法主要有定性和定量。其中以文字描述型 研究報(bào)告為基本形式的定性方法，由于簡(jiǎn)單易行、便于理解而得到較為廣泛的應(yīng)用，但同時(shí)也日益暴露出偏離實(shí)際、規(guī)劃內(nèi)容難以落實(shí)和方法不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)戎T多缺點(diǎn)。相較于定性分析，基于各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的定量方法，結(jié)果雖比較客觀，但在實(shí)際規(guī)劃設(shè)計(jì)中較少使用，因?yàn)槎糠治鲂枰罅康馁Y料數(shù)據(jù)，其收集難度較大。比如處于城市總體規(guī)劃階段末端的城市雨水工程規(guī) 劃設(shè)計(jì)，常在缺乏對(duì)場(chǎng)地開(kāi)發(fā)前后用地性質(zhì)、豎向、下墊面等條件分析的情況下，即按照規(guī)劃道路初步確定城市雨水管道的走向、管徑等。工程設(shè)計(jì)人員根據(jù)實(shí)際工程需要和現(xiàn)狀條件在詳規(guī)階段只能對(duì)雨水管道做出局部的調(diào)整。實(shí)際工作中，總體規(guī)劃一旦被批準(zhǔn)通過(guò)，詳規(guī)階段對(duì)雨水管道的調(diào)整常常受限。同時(shí)，規(guī)劃人員常會(huì)根據(jù)城市道路的級(jí)別，進(jìn)行城市雨水干管和支管的總體布局。這種城市雨水工程布局模式缺乏對(duì)用地開(kāi)發(fā)前后地表雨水產(chǎn)匯流量的定量評(píng)估，常會(huì)造成城市雨水工程的規(guī)模布局與用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度之間的脫節(jié)。

·用地規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的脫節(jié)

海綿城市建設(shè)要求城市總體規(guī)劃與各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃同步編制，各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為總體規(guī)劃提出要求和目標(biāo)，城市總體規(guī)劃中要體現(xiàn)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)關(guān)系，并統(tǒng)籌各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（圖 2）。在目前城市規(guī)劃中，用地規(guī)劃和道路、綠地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間缺少高效快速的反饋機(jī)制。 在城市總體規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)人員一般首先考慮城市功能分區(qū)，確定城市用地布局，最后再輔以道路、綠地和市政設(shè)施等，確定城市用地布局時(shí)較少考慮下位專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)城市道路、綠地和市 政等的布局缺少對(duì)城市用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的分析評(píng)估，常使地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與周?chē)缆贰⒕G地、市政等基礎(chǔ)設(shè)施 配套之間產(chǎn)生脫節(jié)。同時(shí)在規(guī)劃方案的早期階段，由于交通、景觀等沒(méi)有介入到城市用地規(guī)劃布局中，也就無(wú)法實(shí)行城市用地規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相互結(jié)合的多方案比較。一旦城市總體規(guī)劃體系初步確立，就具有了法律效力，很難在以后的施工建設(shè)階段做出大的原則性調(diào)整。用地規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的脫節(jié)往往造成道路、綠地、市政等基礎(chǔ)設(shè)施與城市用地被動(dòng)結(jié)合的局面。

總體規(guī)劃一旦批準(zhǔn)通過(guò)，將對(duì)城市分區(qū)編制詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃階段的主要內(nèi)容是確定地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，細(xì)分地塊性質(zhì)和面積等。在確定地塊容積率、綠地率等 具體指標(biāo)的基礎(chǔ)上，再編制城市道路、綠地等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。這種常規(guī)的規(guī)劃編制和組織辦法只是將城市綠地、道路交通及市政工程等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)作了城市規(guī)劃的一個(gè)配合環(huán)節(jié)，只能被動(dòng)地適應(yīng)城市用地規(guī)劃。基于海綿城市建設(shè)模式的城市規(guī)劃編制模式應(yīng)將用地規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，建立高效的調(diào)節(jié)反饋機(jī)制，根據(jù)其反饋機(jī)制的有效調(diào)節(jié)，最終達(dá)到用地與道路、景觀及市政工程之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以便于有效落實(shí)海綿城市建設(shè)的內(nèi)容。

·城市豎向規(guī)劃重視不足

我國(guó)現(xiàn)行的《城市規(guī)劃編制辦法》（2006 版）由于對(duì)“場(chǎng)地豎向規(guī)劃”方面內(nèi)容描述較少，使得制定規(guī)劃時(shí)常常忽略了豎向規(guī)劃的作用。城市用地豎向規(guī)劃，即城市開(kāi)發(fā)建設(shè)地區(qū)為滿(mǎn)足道路交通、排水、建筑布局和城市景觀等方面的綜合要求，對(duì)自然地形進(jìn)行利用、改造，確定坡度、控制高程和平衡土石方等而進(jìn)行的規(guī)劃設(shè)計(jì)，是城市規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分。作為城市防止發(fā)生內(nèi)澇的一個(gè)重要組成部分，豎向規(guī)劃與城市排水防澇等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃有著密切的關(guān)系。因此，城市豎向規(guī)劃的編制應(yīng)建立在對(duì)規(guī)劃區(qū)地形地貌定量分析的基礎(chǔ)上，有效落實(shí)低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)重力流排放的豎向要求、低影響開(kāi)發(fā)雨水設(shè)施與管渠等排水設(shè)施豎向銜接的要求、以及超標(biāo)準(zhǔn)雨水徑流的行泄通道豎向要求等。但在實(shí)際工作中，常常對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的地質(zhì)地貌等自然現(xiàn)狀缺乏深入的調(diào)研和量化分析，再加上各種數(shù)據(jù)收集的困難，城市用地豎向規(guī)劃常常偏離實(shí)際，造成未來(lái)城市各項(xiàng)用地在 空間布局上的相互沖突，以及用地與道路、排水、工程敷設(shè)及局部與整體等矛盾。對(duì)于河網(wǎng)密集或地形復(fù)雜且常有洪水發(fā)生的城市或區(qū)域，一旦城市用地豎向規(guī)劃嚴(yán)重偏離實(shí)際，常會(huì)引發(fā)一系列專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與實(shí)際的脫節(jié)，結(jié)果導(dǎo)致遭遇強(qiáng)暴雨時(shí)，城市“內(nèi)水”的快速聚積，加上河道“客水”的入侵，往往會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成城市局 部地區(qū)的嚴(yán)重內(nèi)澇。因此，豎向規(guī)劃對(duì)于海綿城市的建設(shè)具有重要作用。

海綿城市規(guī)劃方法

海綿城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其建設(shè)應(yīng)從城市 規(guī)劃的源頭著手，將海綿城市理念融入到城市各層級(jí)規(guī) 劃中，涉及到規(guī)劃、園林、水利、市政、道路等多部門(mén)、多專(zhuān)業(yè)之間的相互協(xié)調(diào)運(yùn)作。海綿城市理念下的新型城市規(guī)劃方法對(duì)設(shè)計(jì)人員的要求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了傳統(tǒng)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)，主要體現(xiàn)在它需要多規(guī)合一，即強(qiáng)調(diào)不同專(zhuān)業(yè)和部門(mén)的協(xié)調(diào)運(yùn)作；區(qū)域規(guī)劃，即強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和流域綜合治理；新型城市化，即強(qiáng)調(diào)以人為本的工作思路；生態(tài)文明，即強(qiáng)調(diào)綠色理念、科學(xué)技術(shù)和路徑。與營(yíng)造城市空間的傳統(tǒng)規(guī)劃不同，海綿城市規(guī)劃關(guān)注的是城市與生態(tài)環(huán)境尤其與水的關(guān)系，這就需要打破城市規(guī)劃、園林、道路、市政等專(zhuān)業(yè)的被動(dòng)配合與有限交互局面，解決不同專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)調(diào)性的困頓。基于海綿城市理念的城市規(guī)劃方法見(jiàn)圖 3。





在總體規(guī)劃層面，首先做好在規(guī)劃前期對(duì)各種相關(guān)資料的收集整理分析，結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研，開(kāi)展對(duì)城市各要素的專(zhuān)題研究。如對(duì)城市水環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的專(zhuān)題研究；區(qū)域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等的專(zhuān)題研究；生態(tài)城市、智慧城市等的專(zhuān)題研究。在開(kāi)展專(zhuān)題 研究的基礎(chǔ)上對(duì)城市水資源承載力進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)自然現(xiàn)狀條件，確定城市的發(fā)展目標(biāo)和方向，明確城市在區(qū)域發(fā)展中的主要職能和性質(zhì)，確定城市規(guī)劃范圍等。依據(jù)對(duì)城市的定位，確定城市低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施原則、策略和要求，明確城市雨水總體控制目標(biāo)等。通過(guò)城市道路、綠地、水系、豎向等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，落實(shí)海綿城市建設(shè)要求，劃定城市藍(lán)線、綠線，確定海綿城市建設(shè)區(qū)域，指導(dǎo)低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的空間布局、控制目標(biāo)的制定等。最后，確定城市用地布局和規(guī)劃結(jié)構(gòu)等，以水系或綠道為構(gòu)架組織城市的空間結(jié)構(gòu)和功能分區(qū)，明確城市的用地性質(zhì)和重大設(shè)施的布局，同時(shí)對(duì)海綿城市的規(guī)劃管控、建設(shè)時(shí)序等做出要求。城市的總體規(guī)劃還應(yīng)統(tǒng)籌流域綜合開(kāi)發(fā)和治理，處理好城市小排水系統(tǒng)和河流大排水系統(tǒng)、城市點(diǎn)源污染和流域面源污染的關(guān)系，確保城市水安全，從根本上解決城市上下游洪澇、污染問(wèn)題。尊重自然規(guī)律，修復(fù)城市原有濕地、河流、綠地等生態(tài)系統(tǒng)，滲、滯、蓄、排結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的生態(tài)排水。 　　

在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)根據(jù)地塊的地質(zhì)地貌、用地性質(zhì)、豎向條件及給排水管網(wǎng)等劃分匯水分區(qū)。通過(guò)對(duì)地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度評(píng)估，確定地塊低影響開(kāi)發(fā)策略、原則等，優(yōu)化用地布局，細(xì)分用地性質(zhì)，為地塊配置市政、公共設(shè)施等。然后以匯水分區(qū)為單元確定地塊的雨水控制目標(biāo)和具體指標(biāo)，確定地塊的單位面積控制容積率、下沉式綠地率等。根據(jù)雨水控制要求確定地塊的建設(shè)控制指標(biāo)，如地塊的容積率、綠地率、建筑密度以及低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的規(guī)模和總體布局。最終提出地塊的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，對(duì)地塊內(nèi)的建筑體量、建筑圍合空間及其附屬硬化面積等做出相關(guān)規(guī)定。 　　

在修建性詳細(xì)規(guī)劃層面，通過(guò)對(duì)場(chǎng)地的土壤特性、豎向高程、水系、綠化及工程建設(shè)情況等的分析評(píng)估，通過(guò)模型分析評(píng)估場(chǎng)地開(kāi)發(fā)前后地表產(chǎn)匯流情況。確定場(chǎng)地低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的規(guī)模和空間布局等，并合理利用場(chǎng)地內(nèi)的坑塘水系，根據(jù)場(chǎng)地現(xiàn)狀選擇合適的低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施組合。最后應(yīng)綜合分析場(chǎng)地低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的可行性、經(jīng)濟(jì)性等。對(duì)于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高的城市中心區(qū)，應(yīng)改變過(guò)去以相對(duì)單一的工程技術(shù)手段被動(dòng)地響應(yīng)城市中心區(qū)嚴(yán)重的水環(huán)境問(wèn)題的思路，并依據(jù)城市中心區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，評(píng)估地塊建設(shè)活動(dòng)對(duì)周?chē)鞘杏玫厮a(chǎn)生的交通、給排水、市政等的影響，實(shí)現(xiàn)城市地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)和交通管制、雨水控制目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)?shù)孛鏃l件不足時(shí)，可考慮建立大型的地下調(diào)蓄設(shè)施，或者利用臨近地塊的低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施消納多余的城市雨水。在遠(yuǎn)離市中心、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較小的地區(qū)，可在劃定各級(jí)城市規(guī)劃用地時(shí)，考慮在道路、綠地等城市用地中為低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施留出足夠的用地。

結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃是城市建設(shè)的起點(diǎn)，同時(shí)也是各種城市問(wèn)題的源頭。城市內(nèi)澇、雨水徑流污染、水資源短缺等 水環(huán)境問(wèn)題的有效緩解需要從城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的源頭著手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級(jí)規(guī)劃，并實(shí)現(xiàn)建筑、景觀、排水、水利等多專(zhuān)業(yè)的有效銜接。在城市總體規(guī)劃階段應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū) 域進(jìn)行量化評(píng)估分析，合理控制各類(lèi)城市用地，并落實(shí)海綿城市建設(shè)的總體要求和總體目標(biāo)，并與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接。詳細(xì)規(guī)劃階段應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)總體規(guī)劃階段的要求和目標(biāo)，結(jié)合各類(lèi)用地特點(diǎn)和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施優(yōu)化布局。希冀此文能為未來(lái)國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)過(guò)程中城市規(guī)劃的編制和海綿城市的建設(shè)提供些許借鑒和參考。